CONSULTANDO LA CONSULTA
“Trámite: en un mes, contado a partir del cumplimento de requisito previo, el Senado deberá pronunciarse sobre la conveniencia de la convocatoria a consulta.“
Entre-lineas
De las formas de participación democrática. Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. Artículo 103 de la Constitución Nacional2.
Colombia se enteró la semana anterior, que el Senado de la República por conducto de la Comisión Séptima, en una votación de 8 Senadores contra 6, archivó el proyecto de reforma laboral que venía impulsando el gobierno nacional. Ante ello, el señor Presidente de la República, Gustavo Petro Urrego, lanzó la propuesta que la temática en referencia como otras reformas sociales como la de la salud que impulsa, serían decididas por el pueblo a través de una consulta popular.
La consulta popular tiene antecedentes históricos que se remontan a las primeras formas de participación ciudadana y deliberación para la toma de decisiones, dependiendo del sistema político y el contexto social de cada época.
En la democracia de la antigua Grecia, los ciudadanos participaban en la Ekklesia (asamblea) para discutir y votar leyes. Se utilizaban mecanismos como la ostracización que era la expulsión de ciudadanos mediante votación y la boulé, que era un consejo ciudadano.
En la República Romana, se crearon instituciones como el Senado y los comicios, donde los ciudadanos votaban sobre leyes y magistrados. Aunque el poder estaba en manos de una élite, la consulta del pueblo era una práctica común para ciertas decisiones.
En la Edad Media y Modernidad Temprana, como en el feudalismo, los monarcas consultaban a nobles y clérigos en asambleas como los Estados Generales en Francia o el Parlamento inglés. Con el surgimiento del pensamiento ilustrado, siglos XVII y XVIII, se desarrollaron ideas sobre la soberanía popular y la consulta a los ciudadanos, influyendo en las revoluciones democráticas.
Con las Revoluciones Democráticas, siglos XVIII y XIX, la Revolución Francesa estableció el principio de la soberanía popular y la consulta a través del sufragio. En las independencias en América Latina, muchas constituciones incorporaron mecanismos de consulta como referendos y plebiscitos.
Ya en el siglo XX y XXI con la expansión de la democracia y las consultas, hubo un avance de la democracia, al formalizarse procesos como el referéndum, el plebiscito y las elecciones primarias. En algunos países, se han consolidado mecanismos de participación ciudadana como la consulta popular y el presupuesto participativo.
En Colombia, la consulta popular se la define como un mecanismo de participación ciudadana, mediante la cual, los ciudadanos, expresan su opinión sobre un tema de interés general a través del voto. Su fundamento, se encuentra en la Constitución Política de 1991, para que sea el pueblo quien decida sobre asuntos de trascendencia nacional, departamental, municipal o distrital. La Ley 134 de 1994, reglamentó los mecanismos de participación ciudadana, incluida la consulta popular y la Ley 1757 de 2015, modificó la Ley anterior, al fortalecer la participación ciudadana y estableció condiciones más claras para la consulta popular.
Sin embargo, sólo pueden ser objeto de consulta, aquellas que sean de competencia de las respectivas Corporaciones públicas y no se pueden formular consultas, aquellos temas que sean de iniciativa exclusiva del gobierno, asuntos presupuestales, fiscales o tributarios, relaciones internacionales, concesión de amnistías o indultos y preservación y restablecimiento del orden público.
Existen varios tipos de consulta: 1) Nacional. Convocada por el Presidente de la República, con previa aprobación del Congreso para decidir sobre un tema de interés general. 2) Departamental, municipal o distrital. Convocada por el gobernador o alcalde, con autorización de la Asamblea Departamental o el Concejo municipal o distrital.
Ahora bien, se han establecido requisitos para su convocatoria ya sea la de iniciativa del Presidente de la República o la de los ciudadanos.
En la del Presidente se tiene: 1) Iniciativa. El Presidente, con la firma de todos los ministros y previo concepto favorable del Senado de la República, podrá consultar al pueblo una decisión de trascendencia nacional. 2) Texto. El texto para la decisión del pueblo debe ir acompañado de una justificación y de un informe sobre la fecha de su realización. 3) Preguntas. Las preguntas que se formulen al pueblo deben ser redactadas en forma clara, de tal manera que puedan contestarse con un sí o con un no. 4) Trámite. En un término de 1 mes, contado a partir del cumplimiento del requisito previo, el Senado deberá pronunciarse sobre la conveniencia de la convocatoria a consulta. 5) Decreto de convocatoria. Dentro de los 8 días siguientes al pronunciamiento de la Corte Constitucional y del concepto de la Corporación pública, el Presidente fijará la fecha de la consulta. 6) Votaciones. La votación de la consulta se realizará dentro de los 4 meses siguientes al pronunciamiento del Senado o del vencimiento del plazo indicado para ello. 7) Decisiones. La decisión tomada por el pueblo, es obligatoria cuando la pregunta haya obtenido el voto afirmativo de la mitad más uno de los sufragios válidos, siempre y cuando hayan participado, no menos de la tercera parte de los electores que componen el censo electoral. 8) Efectos. Cuando el pueblo haya adoptado una decisión obligatoria, el Senado deberá adoptar las medidas necesarias para hacerla efectiva. Si se requiere de una Ley, el Congreso deberá expedirla dentro del mismo periodo de sesiones y a más tardar en el período siguiente.
Si no se expidiera en este plazo, el Presidente dentro de los 3 meses siguientes la adoptará mediante decreto con fuerza de Ley. En este caso, el plazo para hacerla efectiva será de 3 meses.
La consulta puede ser suspendida mediante decreto legislativo durante la vigencia de cualquiera de los Estados de excepción, si su celebración, afectase el orden público o se observare un ambiente de intimidación para los votantes. Dentro de los 3 días siguientes a la expedición del decreto, el Presidente, presentará un informe al Congreso sobre las razones de la suspensión. El decreto, es enviado al día siguiente a la Corte Constitucional para que decida sobre su constitucionalidad, sino se hiciese, la Corte lo aprende de oficio y de forma inmediata para su conocimiento.
En nuestro país, existen experiencias sobre aspectos de consulta al pueblo. Por ejemplo, la consulta popular de 1957, que, por la vía del plebiscito, se estableció para aprobar o rechazar el acuerdo del Frente Nacional que era un pacto entre los partidos Liberal y Conservador para alternarse el poder por 16 años y poner fin a la violencia. Se aprobó con el 90% de los votos.
El plebiscito sobre los Acuerdos de Paz en el año 2016, que tenía como objetivo poner a consideración el acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, firmado entre el Gobierno y las FARC. El NO obtuvo el 50.21% y el SI, un 49.78%. La participación fue del 37.43%, por debajo del umbral del 50%, razón por la cual gano el NO.
La consulta anticorrupción del año 2018, para someter a votación medidas contra la corrupción, reducción de salarios de los congresistas y altos funcionarios, límites a la reelección y transparencia en la contratación pública. Obtuvo el 99% de votos a favor, pero no alcanzó el umbral del 33% del censo electoral, faltaron 470 mil votos para su aprobación; es decir fracasó.
Como se podrá apreciar, es un camino bastante complejo para estructurar una consulta y obtener resultados favorables. Pero, en mi opinión, fuera de los costos económicos que genera porque a la democracia, hay que fortalecerla e independientemente que, otra Rama del Poder público como lo es la legislativa quien en el marco de sus competencias, adoptó decisiones contrarias a los intereses de un determinado sector social, dichas decisiones deben respetarse y acatarse, pero la consulta, se constituye en un excelente instrumento de fortalecimiento de la participación ciudadana que debe ser apoyada, porque al pueblo, se lo invita a participar y a tomar decisiones significativas y no solamente a que haga presencia en escenarios electorales, donde su presencia y decisión es fugaz y sin mayor trascendencia en los intereses que espera le sean retribuidos.
Como muy bien lo sostiene la Corte Constitucional3, el principio de participación democrática expresa no solo un sistema de toma de decisiones, sino un modelo de comportamiento social y político, fundamentado en los principios del pluralismo, la tolerancia, la protección de los derechos y libertades así como en una gran responsabilidad de los ciudadanos en la definición del destino colectivo.
Finalmente, como la consulta popular, es una herramienta clave de la democracia participativa, porque permite que los ciudadanos incidamos directamente en decisiones de gran impacto, debemos de respaldarla para que, nosotros como ciudadanos, tengamos un rol activo en la definición de políticas públicas y reformas estructurales.
1 MONTENEGRO CALVACHY, Alvaro. Abogado y Economista de la Universidad de Nariño. Consultor Social. Defensor de Derechos Humanos. Columna de Opinión: Entre Líneas. Pasto, 24 de marzo de 2025.
2 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Editorial Leyer. Bogotá D.C. 2023.
3 CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA. Sentencia C-180 de 1994